[기고] 3. 행정통합의 ‘거대 담론’인가, 인구 분산의 ‘실무 전략’인가

<‘20조 원의 신기루’를 넘어선 실질적 인구 분산 전략이 필요하다>

■ 행정통합이라는 처방전, 소멸의 근본 원인을 치유하고 있는가

최근 대한민국 지방 행정 체제의 대개편이 급물살을 타고 있다. 대구·경북(TK)은 통합 특별법 제정을 위해 속도를 내고 있으며, 부산·경남 역시 주민투표를 통한 통합을 선언했다. 특히 광주·전남은 최근 ‘전남광주특별시’라는 통합 명칭에 합의하고, 행정 공백과 지역 갈등을 최소화하기 위해 광주와 전남(남악·출장소)에 총 3개의 청사를 운영하겠다는 구체적인 청사진을 내놓았다. 정부 또한 이에 발맞춰 연간 최대 5조 원, 4년간 총 20조 원 규모의 파격적인 재정 지원안을 발표하며 ‘지방 주도 성장’의 판을 깔아주고 있다.

하지만 우리는 냉정하게 질문해야 한다. 명칭을 합의하고 청사를 분산 배치하는 등 행정 구역의 경계를 허문다고 해서, 떠나가는 청년들이 발길을 돌리고 수도권 인구가 지방으로 흐르겠는가? 정부가 내놓은 인센티브의 핵심은 재정 지원과 위상 강화, 공공기관 이전이다. 그러나 이는 그동안 추진해온 균형발전 정책의 ‘확장판’일 뿐, AI 시대가 불러온 ‘노동의 변화’와 그로 인한 급격한 인구 이동의 본질을 꿰뚫는 전략으로서는 여전히 부족함이 느껴진다.

■ ‘4년 20조 원’의 역설: 예산 투입이 소멸의 면죄부가 될 수 없는 이유

정부가 약속한 ‘4년간 20조 원’이라는 막대한 재정 지원은 언뜻 파격적으로 보이지만, 그 이면에는 위험한 함정이 도사리고 있다. 과거 수십 년간 수조 원의 예산이 투입된 ‘혁신도시’와 ‘기업도시’들이 왜 인구 유입의 마중물이 되지 못했는지 복기해봐야 한다. 하드웨어 중심의 현금성 지원은 일시적인 경기 부양 효과를 낼 뿐, 자생적인 경제 생태계를 구축하지 못하면 결국 ‘예산 중독’에 빠진 거대 지자체만 남길 뿐이다.

특히, 한시적인 대규모 재정 투입은 지자체들로 하여금 본질적인 구조 개혁보다는 ‘예산 따내기’ 식의 속도전에 매몰되게 만든다. 20조 원의 예산이 인공지능(AI)과 디지털 전환이 불러올 일자리 지형 변화에 대한 대비책 없이, 과거 방식의 도로 건설이나 대형 청사 건립 같은 토목 사업으로 흘러간다면 그것은 ‘지방 살리기’가 아니라 ‘지방 연명 치료’에 불과하다. 국민의 혈세가 투입되는 만큼, 이 예산은 단순한 보조금이 아니라 지방의 체질을 바꾸는 ‘인구 분산 콘텐츠’에 정밀하게 타격되어야 한다.

<‘메가시티’ 속도전 속에 가려진 특별자치시도의 소외를 경계하며>

■ 통합의 함정: 거대 도시로의 ‘내부 빨대 효과’와 국가적 역차별 행정통합이 실질적인 인구 분산 효과를 내기 위해서는 통합 이후의 ‘내부 설계’와 ‘대외적 형평성’이 치밀해야 한다.

첫째는 통합 지자체 내부의 균형이다.

광주·전남이 3개의 청사를 두기로 한 것은 지역 내 소외를 막기 위한 고육책이지만, 단순히 행정 기구를 분산하는 것만으로는 부족하다. 광역 단체를 합칠 경우, 통합특별시 내에서도 인프라가 집중된 거점 도시로 인구가 쏠리는 ‘내부 빨대 효과’가 발생할 위험이 크기 때문이다. 외곽의 군 단위 지역이 통합의 이름 아래 소외된다면, 이는 지방 내에서 또 다른 일극 체제를 만드는 꼴이다. 진정한 통합은 어디에 살든 동일한 삶의 질을 누리는 ‘정주 생활권 통합’이어야 한다.

둘째는 국가 전체적인 균형과 특별자치시도의 역차별 문제다.

최근 제주·세종·강원·전북 등 4개 특별자치시·도가 공동성명을 통해 발표한 우려는 매우 뼈아픈 지적이다. 먼저 출범하여 지방분권의 실험대 역할을 해온 이들에게 주어졌던 권한과 특례가, 새로운 대규모 행정통합 지자체들에 부여될 파격적인 인센티브에 묻혀 형해화될 위기에 처했기 때문이다. 국가 균형발전은 특정 지역을 살리기 위해 다른 지역의 기회를 빼앗는 ‘제로섬 게임’이 되어서는 안 된다. 20조 원의 재정 지원은 전국 어디서나 AI 시대의 혜택을 누리는 ‘상향 평준화’를 지향해야 한다.

■ AI 시대의 분산 전략: 기술이 허무는 물리적 경계와 신(新) 정주 모델
필자는 앞서 AI가 모든 지능형 서비스를 제공하는 시대에는 교육과 직업 때문에 지방을 떠날 이유가 사라지고 있다고 강조했다. 행정통합의 성패는 바로 이 ‘기술적 기회’를 어떻게 활용하느냐에 달려 있다. 통합특별시나 특별자치도가 확보한 강력한 자율권을 바탕으로, 각 지역이 특화된 기능을 분담하는 ‘초광역 협력 모델’을 실현해야 한다.

수도권의 혼잡을 대체할 수 있는 쾌적한 환경 중심의 ‘라이프스타일 정주 거점'과 대규모 자본·기술이 결합한 ‘AI 제조·물류 허브’를 유기적으로 연결하는 설계가 필요하다. 자연환경이 우수한 외곽 지역은 창의적 인재들을 위한 예술·연구 거점으로, 중심 도시는 첨단 산업의 엔진으로 기능하며 서로 보완하는 구조를 만들어야 한다.

나아가 정부가 추진하는 ‘2차 공공기관 이전’ 역시 패러다임의 전환이 필요하다. 단순히 건물과 인력을 옮기는 물리적 이전을 넘어, 해당 지역의 특화 산업 및 AI 인프라와 결합한 ‘디지털 앵커’가 되어야 한다. 공공기관이 지역 내 양질의 일자리를 창출하고, AI 기반의 세련된 교육·의료 서비스를 주도적으로 공급할 때 비로소 청년들은 ‘내 고향에서도 미래 지향적인 삶이 가능하다’는 확신을 갖게 될 것이다. 이것이 바로 지방을 살리는 가장 강력한 ‘정착 엔진’이다.

■ 준비되지 않은 통합은 고통만 남길 뿐이다 행정통합은 지방 소멸을 막을 ‘열쇠’가 될 수 있지만, 시도민의 공감대와 치밀한 전략이 없는 통합은 사회적 비용만 발생시킨다. 이제는 ‘어디를 합칠 것인가’ 혹은 ‘청사를 어디에 둘 것인가’라는 외형적 논의에서 벗어나, ‘합쳐진 공간을 어떤 콘텐츠로 채울 것인가’를 치열하게 고민해야 한다.

지방 주도 성장의 핵심은 결국 ‘사람’이다. 인구 분산의 관점에서 치밀하게 설계되고, 기존 특별자치 지자체들과의 형평성을 고려한 행정통합만이 대한민국을 소멸의 벼랑 끝에서 구할 수 있다. 기술이 물리적 경계를 허물고 있는 지금이 골든타임이다. 우리에게 남은 시간이 많지 않다.